2011年5月25日上午，一名小学三年级的9岁农村孩子，因为靠种菜为生的爷爷无法满足其买一套价值36元的辅导书的愿望，用一根塑料绳，在自己家里上吊自杀。悲剧引发社会对教辅书的关注。

同年，多个部委重拳出击，开始重点治理中小学教辅材料问题。力度之大，前所未有。行业将这一轮新的教辅书治理统称为“教辅新政”。

“新政”运行两年多，是否取得了预期成效，教辅书乱象的根源在哪儿，如何才能实现行业的良性发展？

中小学生教辅书市场每年达300多亿元

鲍红是中国新闻出版研究院副研究员，从事出版研究10多年，近3年来持续关注教辅书管理问题。作为一名学生的家长，她对教辅书有切身体会。

“我并不喜欢教辅书，也不愿让孩子陷于重复题海的老路。每天坚持的大量练习，对日后的工作和生活又有什么用？”她说，“但另一方面，适当的巩固是需要的。孩子学过的知识，确实需要一定的练习。”

“相比之下，图书算是一种比较实惠的助学产品了。”她曾带孩子试听了一节某英语机构的培训，一年收费14888元。权衡之后，她给孩子买了套某品牌英语点读笔。“原来，觉得一套点读笔999元好贵；现在跟培训比起来，又觉得好便宜。”

“再看教辅，一本不过十几到几十元，算是很实惠了。”她说。“也许正因教辅书较为便宜实惠，它的使用也最为广泛，最后，反而成就了一个巨大的市场。”

目前，绝大多数学生都会使用教辅资料。据行业资深人士估算，小学阶段，每人每年教辅书消费约100元，初中阶段约200元，高中阶段约300元。据教育部2012年统计，我国接受学历教育的人群中，小学约1亿人，初中约5000万人，高中近4600万人。如此计算，教辅书年销售额有330多亿元实际码洋。此外，还有5000万人接受非学历教育，也可能会使用教辅书。“由此可以估算，中小学生每年的教辅书消费至少有300多亿元。”鲍红说。

80%的教辅书实行统一采购

同是助学产品，价格高出几十甚至上百倍的培训和电子设备被很多家长选择，而最为便宜实惠的教辅书却受到众多声讨和批判，甚至招致多部委的严厉治理，为什么？

“分析不难发现，培训、家教、学习机虽然很贵，但多是家长主动选择的，虽贵但怨不了别人。教辅书虽然便宜，却多是别人代为选购的。” 鲍红认为，社会对教辅资料的诟病在于采购主体与使用主体不统一，消费者属于被动消费。

据行业资深人士估计，目前的教辅书行业，由学生、家长自由选购的只有约20%，约80%的教辅书通过各种形式统一征订。

根据统一征订量的大小，人们将县级以上的统一征订称为大征订，将学校一级的统一征订称为小征订。在“教辅新政”实施之前，大征订与小征订各占约40%的份额。

这三种购销模式，在某教辅书企业总经理袁忠看来，就是教辅书销售的“三个境界”：最低的境界是以学生为单位，一本本地卖；一般境界是以学校为单位，一堆堆地卖；最高境界是以各级教委为单位，一片片地卖。“地方出版集团和人民教育出版社自然是‘最高境界’。但他们在使用‘联合收割机’横扫时，前前后后总有顾及不到的，我们则占据了这块市场。”

在鲍红看来，占市场约两成的零售类教辅书不存在什么社会问题。“真正有问题的，主要是统一采购的大征订和小征订。”

大征订又称系统征订，由省级教育厅或新华书店制作推荐目录，各地教育主管部门推荐使用。

现实中，虽然名为‘推荐’，但由于它是主管部门，决定下面的评估和升迁，学校多会听从。该举措的本意是为学生推荐优秀教辅书，但操作中容易出现两个问题：一是产品质量平庸，能够列入推荐目录的产品极其有限，竞争不充分，很难保证它们就是优秀的产品。二是容易出现地方保护，产生垄断，滋生腐败。当地会优先推荐本地出版机构或教育系统的产品。甚至一些地方的教育与出版系统会结成共同体，一起主导当地市场。

小征订即是学校团购。

一般来说，它比大征订产品更适合学校需求，但它突出的问题是高码低折（指高定价，销售时低折扣——记者注）。这些教辅书给销售人员和采购人员留下较大的利益空间，学生则要以较高折扣甚至全价购买，这就抬高了学生的购书成本，损害了学生和家长的利益。

“这些只是购销层面的技术问题，教辅书问题的根本，在于我国的教学方式与考评机制。” 她认为，在应试教育的背景下，分数关系到学生评价、老师绩效、学校声誉，也关系到巨额的赞助费甚至独生子女们的前途命运。重压之下，推行题海战术便成为众多家庭和学校的被动选择。

教辅书是否应统一采购

80%的教辅书实行统一采购的现实背后，一个问题难以回避：教辅书是否适合统一采购？

首先，一个地区、一座城市的学校是否应使用统一教辅书？对此，鲍红认为，应该区别看待。

“如果学生的需求是同质的，产品是标准的，就适宜于统一采购，比如课桌。”她认为，教辅书未必属于这种情况。“就教学水平而言，城市与乡村、重点学校与一般学校、实验班与普通班都不一样，他们对教辅书的需求肯定有所不同。‘一刀切’未必是最好的方法。”

其次，学生是否缺少辨别能力，是否应由专家对质量进行把关后再统一购买？鲍红认为，低年级的学生可能需要，对于高年级学生则完全不是问题。即使对低年级学生，家长或任课老师也完全有能力通过各种渠道对他们进行指导推荐。“鉴别教辅书质量并不难，老师看一遍，学生做一遍，基本就知道了。一个消费者一时的辨别力可能是有限的，但无数消费者多年的辨别力肯定是准确的。”

第三，统一购买是否更具有价格优势？

鲍红承认，评议推荐的教辅价格确实更低，但问题在于，“如果统一采购的教辅书不能满足每个学生的需求，那么价格再低也是多余的。”

对此，国家早就有比较清醒的认识，教育部等部委连续多年发文强调：“严禁将教辅材料纳入《教学用书目录》、印发教辅材料《推荐目录》、搭售教辅材料以及强迫学生购买教辅材料等违规行为。”

但因涉及利益较大，监管不力，各地屡禁不止，违规行为近年来还有加强的势头。

“教辅新政”是如何走偏的

在“教辅新政”出台前，针对教辅书的最大争议，是业界通行的“推荐目录”方式。一纸“目录”隔断了充分的市场竞争，形成事实上的垄断。多年来，我国明令禁止统一征订教辅材料，严禁印发教辅材料推荐目录。

2011年推出的“教辅新政”，是涵盖了众多部门“一揽子政策”的总称。

原新闻出版总署的主要措施，是严格规范教辅书出版资质，强调一书一号。在许多行业人士看来，这些措施抬高了教辅书出版的门槛，对治理教辅书散、滥较有成效。

以教育部为首的四部委通知的主要措施，是进行教辅书评议——由省级教育行政部门组织成立教辅书评议委员会，择优选出若干套进行公告，各地市从中选择一套推荐给本地区学生选用。

发改委等三部委的措施，则是对进入评议推荐的教辅书进行限价。

这套“政策组合拳”中的基调，是提高教辅书出版的门槛，受到了业界的普遍欢迎。从业多年的中部某省的教辅书批发商仲靳表示：“我举双手赞成提高教辅书出版的门槛！”

“公司原来代理的教辅书品种很多，退货率也高，仓库、报单、退货都要许多人手。现在教辅书门槛提高了，品种减少了，有效销售增加了，我们也节省了一些人力。”仲靳说，“出版商也没必要贪大求全，一些大公司一年三四千个品种，其实主要盈利的也就两三个套系，砍掉一些品种，规模虽然下来了，盈利可能更好。”

在这套“政策组合拳”中，“四部委通知”对行业影响最大。其中最核心的内容，是确立了“先评议、再推荐”的游戏规则。

这在业界见仁见智。得利者表示拥护，而失意者则对评议的公正性提出强烈质疑。

“评议的文件是教育部主导发的，各省评议工作由省教育厅来做，选择权在县教育主管部门，从现实来看，许多评议目录上的产品是教育部下属各出版社的产品，这样做是否公平？”一名民营教辅书公司董事长认为，如果仅就“游戏规则”来看，“评议推荐看上去很美”，但并非这么回事。“儿子要和别人比赛，老子当裁判，你说结果会怎么样？”

“就像卫生局不管病情如何，规定同类病人只能吃同一种药一样，显然是不合理、不科学的。”他认为，以地市为单位实行“一科一辅”，而且局限在省里评议的1～5套中选择，未必是最好的办法。

“公正的评议，我们当然欢迎。谁家产品好不好很容易知道，从新华书店的POS机上调出销售前20名的品种，撕掉封面让专家真正去评，那才叫公平。现在真正的好书评不上，各省评出来的都是自己的产品，都说自己的最好，这不是矛盾吗？”多年从事教辅书销售的闵小伟表示，操作中，“评议”出来的教辅书有时并不好用。“有的学校迫于压力，也会买一部分，但根本不发给学生，或者发了也不用，学生还要重新买别的。”

市场上优秀的教辅品牌很难见到，各省推荐的很多都是本省的产品。“一些地方明确规定，送审单位必须是本地出版社，直接排斥外地教辅书”。

一位姓刘的教辅书批发商认为，按现行运作方式，“搞定”评议比市场竞争更重要。“一纸征订目录轻易搞定几千万元；一层关系拿下几百万元；一杯酒签订一百万元，不是坊间传说。什么选题研发、市场调研、营销服务，只是做做样子。”

“评议”在执行过程中，也出现了很多走偏的现象。

2013年10月，有人在网上实名举报，某省教育厅官员帮当地出版机构“量身定做”教辅书评议规则，使本地出版机构通过的教辅书数量超过95%。采取的手段包括：只给5天送评准备时间，让其他出版社根本来不及准备申报资料；逼迫外地出版社必须授权给当地出版社，否则他们的教材就没有配套教辅书等。

“新政的第二个问题是评议范围被不断扩大。”鲍红认为，通知要求评议的种类主要是同步练习，“也可根据教学需要评议推荐寒暑假作业、中高考教辅材料”。实际中，除了同步练习、寒暑假作业、中高考教辅书，一些地方还将写字、作文、阅读、古诗文、散文欣赏、小说欣赏、传记选读、专题教材、数理化公式等都列入评议，评议种类被不断扩大。

“新政的第三个问题，在于操作中的强制现象，通知要求‘自愿选择’，许多地方变成了强制购买。”鲍红说，“有的地方为显示合规，让学生和家长在委托采购的协议书上签字。”

据一些地方反映，还有教育部门不定时去学校检查，翻看学生的书包，如果一个班三分之二的学生有同一本教辅书，即视为老师统一推荐，要进行处罚。还有的地方，如果不买评议中的教辅书，而统一购买了评议之外的教辅书，就要进行处分。而如果购买了评议中的教辅书，学校再买就没人管了。

“第四个问题在于发行资质限制。”鲍红介绍，通知规定，评议教辅书的发行单位，应具备中小学教材发行资质。“问题是，我国从来没有设立过教材发行资质。有的地方规定，只有新华书店才有此资质，学校只能选购新华书店的教辅书。于是，许多民营企业的销售，只有通过新华书店结账才算合法，新华书店凭此多了许多利润。”

除上述问题外，“评议”时，教辅书是否应得到教材社的授权，也是业界关注的热点。

2013年秋，除北京外，几乎所有省（区、市）均执行四部委通知。而且，获得教材社的授权书成为进入评议推荐的前提条件。整个征订市场，凡是同步类教辅书都须取得教材社的授权。教材社依靠行政规定——而非法律手段——迅速完成了系统教辅书的授权。

“这种做法值得商榷。”鲍红认为，通知规定，根据他人享有著作权的教科书编写出版的同步练习册，应依法取得著作权人的授权。“这句话本身没错，但既然是‘依法’，就应该由法律进行认定。”

“而现在，变成了‘没有授权，就不能上评议推荐；不能上评议推荐，学校就不能统一购买’。事实上，目前教辅书销售约80%是通过统一征订实现的。授权和评议卡住了教辅书的大半壁江山。”鲍红说，“这样，授权就成为直接关系出版教辅书企业生死存亡的稀缺资源，教材社的授权条件也随之提高。人民教育出版社授权费用从1%～3%上升到5%～6%，有的教材社可达8%～12%。”

教辅新政给行业带来巨大震荡，某民营教辅书公司董事长表示：“现在的情况，不合作，是等死；合作，是找死。”

“不合作，当地规定不能采购评议之外的教辅书，根本没法销售。”他说，“跟出版社合作，出版社要你策划组稿，还要负责推广发行，要保几千万元的销售量，给他们12%～15%的版税，提前还要交保证金。这么苛刻的条件，加上教辅书限价，基本没有利润，还可能亏损。”

“教材社不可能授权很多家。”一个教辅企业负责人说，如果两家规模相似的教辅书企业，一家取得了授权，就一定会积极打击另一家。“如果这个教辅书市场有100家企业，授权了20家，这20家一定会联合绞杀另80家。”

殷超掌控着一家规模较大的教辅书出版企业，他也认为目前的教辅书评议存在很大问题，“不上评议的教辅书学校就不能买，阻断了正常的市场竞争。”

另一位资深出版人对此也颇有看法：“2009年的七部委文件明确规定，不许搞推荐目录。但是，2012年的四部委文件，却确定了与此矛盾的游戏规则。”他说，“两份文件是矛盾的。所谓的‘新政’，反而把以前禁止的‘目录’合法化了，让统一征订有了尚方宝剑。”

“‘新政’的运行会不会导致一个权力寻租的黑洞？”他说，“如果真要动真格，就下达一纸禁令，让所有学校都不能统一征订，这不就完了？把所有的选择权都交给学生和家长，让市场说了算。教辅虽然有特殊性，但仍属于商品，应该让市场在资源配置中起决定作用。”

应将选择权交还教辅书使用者

在鲍红看来，要从根本上解决教辅书问题，最理想的方案是下放采购权，让消费者“花自己的钱办自己的事”。这样也可以切断利益输送的链条，杜绝腐败。“如果低年级的学生辨别力有限，或教学中确实需要一套统一的教辅书，也至少应该把采购权交给与消费者利益关联度相关最高的人。”

“谁是与学生的利益关联度最高的人？家长和任课老师。”她表示，如果说有的家长辨别能力有限，那么除此之外就是任课老师与学生利益相关最大，利益诱惑最小，权力最小，监督最多。同时，任课老师采购，也便于因材施教。“他们最清楚自己学生的水平与进度，而且有足够的专业知识选择最适合的教辅书。”

交由任课老师选择仍可能导致腐败，如何最大限度地予以限制？她建议，对教辅书进行最高指导定价，压缩利益输送的空间。

“该定价可以以不高于上一年一般图书平均印张定价为准。国家新闻出版广电总局每年发布的《全国新闻出版业基本情况》中，有对一般书籍的总定价与总印张的统计，很容易计算印张定价，这是个相对稳定而又动态的数字，可以随物价上涨而与时俱进。”她认为，由于教辅书的稿费通常低于一般图书，而发行量普遍大于一般图书，因此并不会影响企业的合理利润。

“总之，采购权下放最为关键。采购权下放到最基层后，企业都在一个公平竞争的起步线上，优胜劣汰是很快的。”她认为，“如果这些做到了，任课老师教辅书采购中并无多少利益，自然不会无限采购。”

然而，鲍红也承认，维护学生和家长利益的理想方案，会损伤原来行政主导较强的供应商和采购方的利益。而且这对目前的市场格局调整较大，真正实施难度不小。

她建议，目前情况下，可以实施一种过渡方案，保持大征订、小征订、零售三方势力的相对平衡，让产业在相对稳定的格局下，充分发挥读者选择和市场竞争的作用，实现产业的优胜劣汰和良性发展。

“‘大征订’要提升其公信力和权威性。”她认为，首先要强调评议的程序公正和信息公开，鼓励各省让更多优秀教辅书进入评议推荐，同时引入外部监督。不得以评议为名，实施地方保护和行业垄断。“不过具体实施起来，如同各地的招投标一样，真正监控很难。”

二是强调“自愿选择与无偿代购”。“教辅书评议应该像畅销书排行榜，它可以引导销售，但无权强制销售。而且不应规定渠道，凡有图书发行资格的企业都可以发行。”

三是强调授权的法律属性。目前，各省均将教材社的授权书作为评议送审的前提条件——无论这些教辅书是否侵权。“授权与否应通过法律标准和程序来判定，评议只应负责推荐优秀教辅书，教辅书是否侵权应由教材社与教辅机构通过法律渠道解决。”

“对于小征订而言，要解决质量良莠不齐、高码低折的顽疾。”她建议，一要提高从业门槛，如强调一书一号，治理教辅书过多过滥；二是对所有教辅书进行限价，由行业协会出面，为教辅书设定最高指导定价；三是加强教辅书征订环节的监督，防止利益交换。

“零售是最健康的业态，能够被读者选择留下来的，质量通常较好，销售中也不存在腐败或强制问题，应予以鼓励。”

中部一个地级市重点中学的李校长也认为，选购权应该给老师。“要相信基层，多数老师对教学质量是负责的。说基层采购有腐败，但交给上层统一采购，可能导致更大的腐败。现在基层老师没有选择权，征订前也看不到样书，只能从评议指定的几套里面选。”

张老师是东部一个省会城市重点中学的老师，他说，原来市教研室发一套教辅书，统一征订，与教材一起发，这几年不做了，省教研室还有一套，原来一个学生发两套，都是向学生收钱。好学校嫌简单，一般的学校觉得还可以。“现在我们教辅书是班长去批发市场选，老师推荐，一个班统一用一种，都是学生自己买，学校不干预。”

他说，好学校都是自己老师精选各种教辅书的好题，摘出来让学生做。每个学校，每个班级都不一样。教材都难易不一，现在有多个教材版本，针对不同层次，教辅书只是一种辅助，更没必要统一。

原文标题：教辅图书乱象背后的症结